التخطيط الإقليمي
يمكن تعريف التخطيط الإقليمي بأنه ذلك الأسلوب الذي يأخذ البعد المكاني لعملية التنمية بعين الاعتبار، لإذابة الفوارق الاقتصادية والاجتماعية بين أقاليم الدولة، وتطبيق أفضل الطرق العلمية لتحقيق أحسن استغلال للموارد الطبيعية والبشرية.
وباختصار شديد، إنه محاولة مدروسة للتوصل إلى الاستغلال الأكمل للموارد الطبيعية، عن طريق التخصص الإنتاجي الإقليمي، بحسب المزايا الطبيعية لكل إقليم من أقاليم الدولة.
بدأ التخطيط الإقليمي في أول مراحل ظهوره تخطيطاً محلياً (ذاتياً) لأقاليم معينة، غالباً ما تتمتع بموارد طبيعية غنية غير مستغلة، وأدى ذلك إلى تنشيط هذه الأقاليم وتنميتها، بل إنها أصبحت مراكز إضعاف لأقاليم أخرى أقل غنىً منها، مما دعا إلى النظر في ضرورة عمل تخطيط للأقاليم المجاورة. ولكن ذلك لم يكن حلاً كافياً، بسبب ظهور كثير من المتناقضات بين خطط أقاليمها المختلفة، ومن ثم كان لابد من التخطيط الإقليمي النابع من التخطيط القومي الشامل، باعتبار أن التخطيط القومي يحقق التنمية للدولة، بأقاليمها المختلفة، ويحقق التوازن بينها، ويكفل نموها وتنميتها بدون تعارض أو منافسة قد تضّر بها.
وإذا كانت مشروعات التخطيط الإقليمي تعمل على تحقيق أهداف التخطيط القومي، فإن نجاح التخطيط القومي لايتحقق إلا بنجاح التخطيط الإقليمي، وهكذا، فالعلاقة بينهما علاقة الأصل بالفرع، وعلاقة الخطة الكبرى بمجموعات الخطط المكونة لها، فالتخطيط القومي والتخطيط الإقليمي أسلوبان متكاملان، والتكامل بينهما ضرورة لسلامة التخطيط المحلي والمركزي على حد سواء.
إن التخطيط القومي الشامل لا يخرج عن كونه خطوطاً وسياسات عريضة، يجب أن تسير عليها الدولة في مختلف مجالاتها، فهو يحدد السياسة الزراعية والصناعية والتجارية والتعليمية والصحية وغيرها، لأهداف يُرجى تحقيقها، آخذة بعين الاعتبار موضوع الأفضليات. في حين يترجم التخطيط الإقليمي هذه الأهداف إلى حقائق ومشروعات، بعد القيام بأعمال المسح والتحليل والتخطيط اللازمة. ومن ثم، فإن التخطيط الإقليمي الذي لا يرتكز على خطة قومية فإنه يفتقر للتوجيه، وقد يتعارض مع المصلحة العامة، ولذلك فلابد من الترابط والتنسيق الدائم بين التخطيط الإقليمي والتخطيط القومي الشامل.
ويتضح مما سبق، أن التخطيط الإقليمي يمر بمرحلتين، أو يكون على مستويين:
الأول على المستوى الإقليمي القومي، والثاني على المستوى الإقليمي المحلي.
أما النوع الأول، فهدفه الرئيسي إيجاد نوع من «التوازن الإقليمي» والتخلص من «الاختلال الإقليمي»، عن طريق تضييق الفجوات بين المناطق المتقدمة والمناطق المتخلفة، كما يقصد به ربط كل إقليم بالخطة القومية، والتنسيق بين الأقاليم المختلفة.
أما النوع الثاني من التخطيط الإقليمي، فيهتم بالتخطيط داخل الإقليم نفسه، عن طريق حسن توزيع الموارد والانتفاع بها بين أجزاء الإقليم نفسه، إضافة إلى الربط بين هذه الموارد وفرص العمل المتاحة وبين التنمية الاقتصادية والاجتماعية والبيئية التي يشهدها الإقليم.
يؤكد تقرير عن الأمم المتحدة، صدر عن المؤتمر الدولي للإسكان وتنمية المجتمع منذ عام 1955، «أن أسلوب التخطيط الإقليمي هو وحده القادر على معالجة المشكلات التي تصاحب النمو السريع والازدحام المخيف في المدن، بما يقدمه من وسائل علمية وطرائق فنية، لتحقيق التنمية الإقليمية المتوازنة للمناطق الريفية والحضرية على السواء في جميع أنحاء البلاد».
وقد ظهرت الحاجة إلى التخطيط الإقليمي نتيجة الفروق الكبيرة بين أجزاء الدولة الواحدة. ويرجع ذلك أساساً إلى التصنيع والتحضّر، فارتفاع معدلات التصنيع لا تؤدي فقط إلى إقامة المدن، بل إلى زيادة حجمها وتوسعها، نتيجة ميل النشاط الصناعي إلى التركز في مناطق معينة، وبهذا ازداد الاختلاف وضوحاً في مستويات الدخل والمعيشة بين سكان المناطق الحضرية من جهة، والمناطق الريفية من جهة ثانية.
هذه الفروق الكبيرة في مستويات الدخل والمعيشة، تؤدي إلى ظهور مشكلات اجتماعية وسياسية خطيرة، فالمدن تزداد ازدحاماً، ويشتد الطلب على الخدمات، مثل الإسكان والمواصلات والمرافق والأمن والخدمات الاجتماعية. والحالة السيئة للمناطق الريفية تدعو إلى زيادة الخدمات التعليمية والصحية والإعانات الاجتماعية. وإزاء ضخامة المبالغ المطلوبة لهذه الأغراض، لابد من مواجهتها بنوع من التخطيط، يخفف من الضغط على المدن الكبيرة، ويساعد على تقدم المناطق الريفية وتنميتها.
وإذا لم تُتخذ الإجراءات المناسبة في إطار تخطيط إقليمي، لمواجهة هذه المشكلات، فإن المدن الكبيرة ستزداد حجماً واتساعاً، لقدرتها على جذب نشاطات جديدة، فتستقدم تيارات من الهجرة المتزايدة من المناطق الريفية، إلى جانب حرمان المناطق الريفية من الخبرات وسبل التنمية.
ودور التخطيط الإقليمي هنا، هو تحقيق نمو متكافىء بين أقاليم الدولة، يساعد على القضاء على الفوارق الاقتصادية والاجتماعية بينها، والحدّ من العيوب الناجمة عن الاتجاهات التلقائية في مجالات الهجرة، وتوزيع الخدمات وتوطن الصناعة.
ومن المفيد القول إن العملية التخطيطية تمر بأربعة مستويات:
أولاً ـ التخطيط على المستوى القومي.
ثانياً ـ التخطيط على المستوى القطاعي.
ثالثاً ـ التخطيط على مستوى المشروع.
رابعاً ـ التخطيط على المستوى الإقليمي.
فالتخطيط القومي لا يخرج عن كونه خطوطاً وسياسات عريضة، تسير عليها الدولة في مختلف مجالاتها، فهو يحدد السياسة الزراعية والصناعية والتجارية والتعليمية والصحية وغيرها.
والتخطيط القطاعي: يترجم هذه الأهداف التي تقررها السلطة السياسية إلى أهداف قطاعية. وبتعبير آخر، يوزع الاستثمارات على مختلف القطاعات.
والتخطيط على مستوى المشروع، يتخّير المشروعات الملائمة لتحقيق الأهداف التي ترمي إليها الخطة، كإقامة السدود وشق الطرقات، وإنشاء المصانع، وترميم القلاع والمدرجات.
أما التخطيط على المستوى الإقليمي: فهو يتولى توزيع المشروعات القطاعية المقترحة على أقاليم الدولة المختلفة، مستهدفاً تحقيق نمو متكافئ ين أقاليم الدولة، يساعد على القضاء على الفوارق الاقتصادية والاجتماعية فيها.
يتبين مما سبق، أن الإقليمية regionalism ـ ببساطة ـ هي العدالة الإقليمية، عدالة التوزيع في المكان، بمعنى تحقيق شبكة متكافئة من الفرص الإنتاجية والقيم الحضارية، بحيث يتم تقريب أو تذويب الفروق الطبقية بين الأقاليم إلى أقصى حد، يمكن أن تسمح به مواهبها الكامنة وقدراتها الطبيعية الدفينة.
هذه الأقاليم المتفاوتة في أحجامها وتركيبها ومواردها، يجب أن تكون أعضاء فعّالة متكاملة في كيان الدولة. ووظيفة الدولة أن تنسق وتحفظ التوازن بينها، وتعمل على إيجاد شبكة متكافئة من القيم والرفاهية الإقليمية قدر الإمكان، وذلك بإعادة توزيع الأثقال البشرية والحضارية بين أقاليم الدولة المختلفة، وبذلك تكفل الديمقراطية المكانية.
والمقصود بالتخطيط الإقليمي هو ألاّ يترك للعوامل العارضة السطحية، أو الاقتصادية أو الاجتماعية أو التاريخية...الخ، أن تؤدي إلى فروق واضحة في مستويات الدخل والمعيشة والخدمات والتسهيلات الحضارية، بين أقاليم الدولة المختلفة. وعلى الدولة أن تتدخل في هذه الحالات، وتعيد التوازن بين الأقاليم المختلفة. وبهذا يصير المبدأ الإقليمي الذي تسترشد به الدولة في تنظيم العلاقة بين أقاليمها المتباينة هو تحقيق تكافؤ الفرص بين الأقاليم المختلفة، لحفز مواهبها الجغرافية الكامنة وإمكانياتها الأصلية، وتنمية شخصيتها المحلية، وهكذا يتاح لكل مواطن، كما لمجتمعه الإقليمي، الفرص الحضارية نفسها، وذلك بصرف النظر عن موقعه في الدولة.
وإذا كانت الإقليمية هي اشتراكية المكان، فإن العاصمية والتركيز واللاإقليمية، كما سماها «ممفورد» هي تماماً الرأسمالية والإقطاع المكاني، الذي فيه تحتكر مساحة قليلة أو رقعة محدودة أكبر قدر من ثمرات الحضارة، وليس من المصادفة كذلك، أن ظهور المركزية العاصمية صحب مرحلة ظهور الرأسمالية في الدولة الحديثة، ولهذا وُصفت اللاإقليمية الصارخة بأنها «نظام الطبقات استلقى على الأرض».
وقد هاجم التركيزيون الدعوة الإقليمية على أنها رجعية مضادة لاتجاه العصر، وتعدّ ردّة تاريخية أو نوعاً من الردة السياسية تهدد كيان الدولة الموحدة. والواقع أن الإقليمية ضرورية لأنها تحقق اتزان الدولة عن طريق التوازن (الإقليمي)، وتزيد في إثراء كيانها عن طريق التنوع (الإقليمي). والتنوع الإقليمي لا يهدد كيان الدولة بل يزيد إثراءها وغناها بالمواهب والخبرات والإنتاج والثقافات، ويجدد الحياة المحلية، مما يقوي الوحدة في النتيجة.
والإقليمية لا تؤدي إلى العدالة فحسب، ولكنها أيضاً رحمة بالعاصمة، لأنها تخفف من أعباء الدولة المركزية التي يشتد عليها الضغط حتى تنوء بالعبء، ويصبح جهازها عاجزاً عن القيام بوظيفته، وقد شُبّه الوضع في ظل المركزية الشديدة بانفجار الشرايين في الرأس والشلل في الأطراف.
والإقليمية تنقل المسؤولية إلى حيث تنتمي وإلى حيث ينبغي، فأبناء الإقليم أقدر على تفهم مشكلات إقليمهم ومعالجتها أكثر من الحكومة المركزية البعيدة، إن نظام الإدارة المحلية يخلق روحاً إقليمية صحية مفيدة، يُغذي العزة لا النعرة الإقليمية، وهذا المبدأ مفيد جداً في السلم وفي الحرب، لأن العدالة الإقليمية تضمن السلامة القومية، وتتفق مع مبادئ الدفاع القومي، لأنها تتفادى تركيز ثروة الدولة وقوتها في نقطة واحدة أو إقليم واحد.
إن التخطيط الإقليمي كفاية وعدل، والكفاية هي زيادة في حجم الثروة القومية والدخل القومي، وهذا ما تسعى الدولة إلى تحقيقه بكل وسائل الترشيد والتحسين والتجديد والتخطيط.
أما العدل فهو المفتاح الوحيد إلى فهم الاستراتيجية الإقليمية، والدليل على سياسة تخطيطية واعية متوازنة، وبلغة «هربرت سبنسر» هو عملية إعادة توزيع في الملكية والثروة وفي الأجور والدخول وفي الخدمات والوظائف وغير ذلك.
وقد دعت الأمم المتحدة، بمناسبة العقد الثاني للتنمية، أن تلتزم كل دولة سياسة تحضّر محددة، تحقق تحسين البيئة الحضرية، والاهتمام بتنمية المدن المتوسطة والصغيرة، واتباع الأساليب الحديثة لتخطيط وتنفيذ مشروعات التنمية الحضرية.
ولاشك في أن العلاقة وثيقة بين التخطيط الإقليمي والتخطيط الحضري، فالمدينة هي القطب الرحوي أو المحور الحيوي في التنظيم الإقليمي، ولكي نضمن شبكة من القيم الحضارية المتكافئة في جميع أجزاء الدولة، لابد من توزيع أثقال المدن على مساحة الدولة بعدالة، وهذا يعني شبكة من «العواصم الإقليمية» الطبيعية من أحجام معقولة، تشكل القواعد الحضارية لأقاليم الدولة المختلفة.
وقد أدى ربط الأقاليم بعجلة العاصمة المركزية، وتحويلها إلى «تروس» اقتصادية لها، إلى عجز هذه الأقاليم عن إمكانية إعالة مدينة إقليمية كبيرة، كما فقدت هذه المدن الإقليمية كثيراً من حاجة أقاليمها إليها، وفقدت هي القدرة على تقديم هذه الخدمات، فحُرم الإقليم من رأس كبير مفكر، ومعبّر عن شخصيته ومشكلاته وحاجاته، بعد أن تحول هذا الرأس إلى تابع يستمد وحيه وتوجيهه وأفكاره من العاصمة المركزية.
وهكذا وقع الإقليم والعاصمة الإقليمية معاً في حلقة مفرغة، فلا المدينة قادرة على رفع مستوى الإقليم لضعفها وعجزها المادي وذبولها الحضاري، ولا الإقليم قادر على تقوية مدينته وبعثها، لأن فائضه وطاقاته المادية والبشرية تمتصها العاصمة المركزية، وبذلك يصبح تضخم العاصمة هو ضمور المدن الإقليمية. وفي هذا الإطار اللاإقليمي يشكل تركيب مدن الدولة نمطاً مختلاً معوجاً يتألف من جسم ضئيل ينوء بحمل رأس كبير.
والحل الإقليمي الوحيد لهذا الوضع هو بعث المدن الإقليمية وتنميتها، وهذا لا يمكن أن يتم إلا على حساب المدن المتضخمة (كما هي حال دمشق والقاهرة)، أو على الأقل، تثبيت أحجامها ونموها، أي لا مفر من إعادة توزيع الأثقال الحضرية في الدولة بالتخطيط الإقليمي الرشيد.
وإذا كانت إعادة توزيع السكان redistribution مبدأ أساسياً في التخطيط، فإن إعادة توزيع أحجام المدن هي جزء أساسي من هذا المبدأ. وهو مبدأ تكتسب به الحكومة دور جغرافي الدولة الذي يرسم لها خريطتها البشرية والعمرانية. وهذا الدور يعني «سقفاً» لحجم العاصمة أو المدن الكبرى من ناحية، و«أرضية» لحجم المدن والعواصم الإقليمية. وفي أغلب الأحوال، يعني هذا عملية «تصفية» إعادة صياغة لحجم العاصمة وغيرها من المدن المتضخمة.
ولابد أن يكون واضحاً، أن هذه العملية لايقصد بها تفتيت المدن الكبيرة وإذابتها، وإنما يقصد بها إعادة تشكيلها، ولا يقصد بها كذلك التبعثر والفوضى، ولكن المقصود هو تدريج المركزية subcentralisation على مقياس متراتب معقول، فالعملية المطلوبة هي إعادة توزيع، وهي بناء لا هدم، ومن شأنها أن تحدث منفعة وقيمة جديدة للعواصم الإقليمية، بعد أن كانت أجهزتها معتلة في مواقعها القديمة.
ومما سبق، يتضح أن التخطيط الإقليمي علاج، والعلاج لابد أن يسبقه التشريح، فالحدود القومية أكبر بكثير من أن تكون إطاراً للتخطيط، ولابد من تحديد الأقاليم التي تمثل الوحدات الأساسية للتخطيط والتنفيذ.
وليس هناك مساحة محددة للإقليم، بل يمكن أن تتفاوت مساحته تفاوتاً كبيراً، ولكن من الأمور المهمة في تحديد مساحة الإقليم التأكد من إمكان إيجاد علاقات سليمة في داخل ذلك الإقليم بين سكان المدن وسكان الريف، وإمكان تبادل السلع والخدمات بين الريف والحضر. فإذا توافرت هذه الشروط أمكن لأي إقليم مهما صغرت مساحته النسبية أن يمثل خلية حية، تصلح لأن تكون إقليماً تخطيطياً منفصلاً في إطار التخطيط الإقليمي العام للدولة.
والسؤال الذي يُطرح منذ البداية، عند تقسيم الدولة إلى أقاليم متعدد هو: لماذا أو لأي شيء يتم التخطيط؟ وهل ستتفق حدود التقسيم الإقليمي مع مختلف الأغراض المنشودة؟.
والجواب: هو أن لكل غرض طاقماً كاملاً من الأقاليم الخاصة، وليس هناك تقسيم واحد للبلاد صالح لكل الأغراض، وإذا كان لكل غرض تخطيطي أقاليمه الخاصة، فمن الضروري إيجاد طاقم ثابت من الوحدات المساحية الصغرى، التي تُبنى منها أقاليم الأغراض المختلفة، فتكون كقوالب الآجر الموحدة، التي تؤلف توليفاتها وتجميعاتها المختلفة أبنية مختلفة، وهذه الوحدات الصغرى الثابتة، تمثل عادة الأقسام الإدارية الصغرى، التي تخدم أغراض الحكم والإدارة المحلية.
إن تحديد معالم الإقليم يتصل اتصالاً وثيقاُ بأغراض التنمية الاقتصادية والاجتماعية، فالإقليم يُعدّ البعد المكاني لعدد من المشكلات التي يُرجى حلها في نطاقه، كما أنه يمثل البعد المكاني لعدد من المصالح المشتركة التي يفضل معها منح الإقليم نوعاً من المرونة للإسهام في اتخاذ القرارات الضرورية.
وقد لخص فوست Fawcett أسس التقسيم الإقليمي في ستة مبادئ مهمة، هي:
أولاًـ ينبغي أن لا تتدخل الحدود في حركة السكان ونشاطهم اليومي، فلا تفصل بين مكان العمل والسكن، وأن تتبع خطوط أو مناطق تخلخل السكان لا تكاثفهم.
ثانياًـ ينبغي أن يكون لكل إقليم عاصمة إقليمية قادرة، تكون مركزاً للحياة الإقليمية، وتتوسط المنطقة ليسهل الوصول إليها من جميع أنحائها.
ثالثاًـ ينبغي لأصغر منطقة أن تكون من الحجم بحيث تبرر الإدارة المحلية، فيجب أن تشمل من الموارد والإمكانيات والخبرات ما فيه الكفاية، وهذا الحجم يختلف طبعاً بحسب حجم سكان الدولة.
رابعاًـ لا ينبغي لأي منطقة أن تكون من الضخامة في عدد سكانها بحيث تربك الأعمال الإدارية والخدمية فيها.
خامساًـ ينبغي للحدود أن تتبع خطوط تقسيم المياه لا مجاري الأنهار، ولا أن تقطع الوديان.
سادساًـ ينبغي للتقسيم أن يحترم المشاعر الإقليمية والتقاليد المحلية.
فالمطلوب هو أقاليم «متوسطة» الحجم، ليست صغيرة جداً بحيث ينقصها التنوع، وليست كبيرة جداً، بحيث ترفع تكاليف الإدارة، وتقلل من كفاية التوزيع والاتصال، ولذلك يستحسن أن تكون متكافئة في الحجم قدر الإمكان.
ومع ذلك، فالمسألة ليست مجرد تقسيم على أساس حجم أنسب فحسب، بل المطلوب أن تتفق هذه الوحدات مع حقائق المجتمع، تنبثق تلقائياً من علاقاته وارتباطاته، تضم وحدات كاملة من الشعور الاجتماعي، تمثل باختصار مناطق من «الحياة المشتركة» أي أن تكون مناطق حياة وتفاعل بشري، يجمعها في وحدة اقتصادية، تتبع الوعي والمشاعر الإقليمية، وذلك في إطارات جغرافية واضحة الحدود بقدر الإمكان.
وهناك أساليب عديدة يمكن استخدامها في تحديد الأقاليم المختلفة، واختيار أسلوبٍ ما يرتبط أساساً بالهدف من هذه التقسيمات الإقليمية كما أن المقياس المستخدم يرتبط كذلك بالبيانات المتوافرة. وبما أن الأهداف الرئيسية للتقسيم إلى أقاليم تتلخص في التحليل والتخطيط، فإن معايير التقسيم تعتمد الوحدة المورفولوجية أو الوحدة الوظيفية.
صفوح خير
منقول من الوسوعة العربية
